Vol. 5, N° e792, año 2023
ISSN – Online: 2708-3039
DOI:
https://doi.org/10.47796/ing.v5i0.792
Artículo
original
Problemas y gestión de informes
de revisión del expediente técnico: Caso de la Planta de tratamiento de agua
potable de Calana, Tacna
Problems and management of
technical file review reports: Case study of the Calana
drinking water treatment plant in Tacna
Alfonso Oswaldo Flores Mello[1]
https://orcid.org/0000-0003-4539-7921
María Etelvina Duarte Lizarzaburo[2]
https://orcid.org/0000-0001-6422-6883
Juan Ccaso Huacca[3]
https://orcid.org/0009-0009-3632-2865
Victor Sammyr Martin Palacios Ybarra[4]
https://orcid.org/0009-0005-9801-4391
Raul Ludvin Meneses Velasquez[5]
https://orcid.org/0009-0007-3483-538X
Resumen
La norma peruana para la ejecución de obras
por contrata obliga que, dentro del primer mes de ejecución, el contratista y
supervisor presenten un informe de revisión del expediente técnico. Sin
embargo, no establece procedimientos y/o acciones que deban realizar la
entidad, el supervisor o el contratista ante consultas, posibles adicionales o
riesgos alertados, es decir, variaciones. En similar situación similar, durante
la ejecución de obra de la Planta de Tratamiento de Agua Potable de Calana de la ciudad de Tacna, se aprobó algunos adicionales
después de 70 y 103 días de haber identificado su necesidad en los informes de
revisión del expediente técnico, generando una ampliación de plazo de 107 días.
Por tanto, al revisar las posibles mejoras se propone modificar el artículo 175º Requisitos adicionales para la
suscripción del contrato de obra, para obtener una comunicación oportuna
entre contratista, supervisor, la entidad y el proyectista; y el artículo 177º sobre Revisión del expediente técnico de obra, para: i) iniciar la
revisión desde la firma del contrato, con todo el personal clave del
contratista y supervisor; ii) comunicación directa al
proyectista; iii) definir la estructura del informe,
identificando y alertando la fecha crítica para evitar ampliaciones de plazo; y
iv) iniciar la obra después de absolver las
consultas, aprobar los adicionales o mitigar los riesgos que podrían generar
ampliaciones. Por tanto, las mejoras propuestas podrían mejorar la ejecución de
las obras por contrata.
Palabras
clave: obra por contrata;
ampliación
de plazo; fecha crítica;
informe
de revisión de expediente técnico.
Abstract
The Peruvian standard for the execution of contract works, requires that
within the first month of execution, the contractor and supervisor hand in a
technical file review report. However, it does not establish the procedures
and/or actions that the entity, supervisor, or contractor carry out in the face
of consultations, possible additions, or alerted risks, i.e., variations. In a
similar situation, during the execution of the Calana
potable water Treatment Plant in the city of Tacna, some additions were approved
after 70 and 103 days of having identified their requirement in the technical
file review reports, generating 107 days of extension of the deadline.
Therefore, when reviewing possible improvements, it is proposed to modify Article 175, Requirements for the
subscription of the contract work, to obtain timely communication between
the contractor, supervisor, entity, and draftsman; and Article 177 on Technical file review of the work, to: i) initiate the review from the signing of the contract,
with all the contractor and supervisor key personnel, ii) have direct
communication with the draftsman, iii) define the structure of the report,
identifying and alerting the critical date to avoid deadline extensions, and
iv) start the work after answering the consultations, approving the additions,
or mitigating the risks that could generate extensions. Therefore, the proposed
improvements could enhance the execution of contract works.
Keywords:
contract
work; deadline extension; critical date; technical file review report.
1. Introducción
Actualmente, el Perú adolece de una gestión
adecuada de las obras, donde muchas veces se formulan consultas, se aprueban
adicionales y generan ampliaciones de plazo, llegando incluso a paralizar
muchos proyectos. Esto conlleva a controversias como arbitrajes o procesos
judiciales. En el año 2022, se tuvieron más de 2 300 obras paralizadas, con un
valor superior a los 22,400 millones de soles, según advirtió la Contraloría
General de la República (Contraloría General de la República de Perú, 2022).
Ahora bien, en investigaciones anteriores
(Eyzaguirre Berrios & Flores Mello, 2019), se analizó la importancia y
problemática de la Ley de Contrataciones del Estado en relación con el personal
profesional clave del ejecutor y supervisor de
obra (Flores, 2019). Estas investigaciones alertaron, en primera instancia,
sobre la escasa participación durante la ejecución de las obras, así como la
ausencia de funciones previamente definidas y la falta de oportuna información
generada en el cumplimiento de sus obligaciones. Ello adquiere relevancia
debido a que la actual Ley de Contrataciones del Estado (Ministerio de Economía
y Finanzas, 2019) establece la obligación del ejecutor y supervisor de obra de presentar
un informe de revisión de expediente técnico dentro del primer mes de iniciada
la obra. Asimismo, se establece que el contratista formula las consultas, el
supervisor, en coordinación con el proyectista y entidad, las absuelve, y en
ocasiones esto genera la necesidad de formular y aprobar un adicional de obra.
En este proceso interviene el personal profesional clave de ambas empresas y la
entidad, pero muchas veces incumplen sus funciones y en otras ocasiones su
participación no es considerada en esta etapa de la obra, lo que ocasiona
retrasos.
En Tacna, en el 2012, se presentó el
proyecto de la planta de tratamiento de agua potable de Calana
(Ministerio de Economía y Finanzas, s.f.) con el objetivo de abastecer a los
cuatro distritos más grandes de la provincia de Tacna, beneficiando al 90 % de
la población, es decir, a 293 001 habitantes. Posteriormente, la primera obra
inició en febrero de 2018, pero el contrato del ejecutor de obra fue resuelto
en setiembre de 2019, habiendo logrado un avance físico acumulado de 32,46 % y
avance financiero de S/ 24 374 042,39 (38,23 %). Después de dos años, se
contrató a un segundo ejecutor de obra, que comenzó en setiembre de 2021 y
tenía como fecha de finalización el 17 de setiembre de 2022 (Contraloría General
de la República, 2021). Sin embargo, debido a la demora en la aprobación
adicionales, se amplió el plazo hasta abril de 2023. A pesar de esto, a la
fecha actual, la obra aún no ha sido culminada.
En relación a ello, Flores (2021) analizó
los beneficios del control en los megaproyectos, los cuales pueden incluso
evitar su paralización. Asimismo, Urquizo Tapia (2022) examinó los problemas en
la ejecución del hospital Hipólito Unanue de Tacna y propuso mejoras a la normativa
relacionadas con el cronograma de ejecución de la obra, el programa acelerado,
la ruta crítica, el equipamiento y otros aspectos. Según las investigaciones de
ambos autores, es factible desarrollar y optimizar los procesos establecidos en
la Ley de Contrataciones del estado y reglamento, utilizando las normas de
gestión de proyectos y control. Por lo tanto, se debe examinar la oportunidad,
estructura y gestión del informe de revisión del expediente técnico para evitar
demoras en la ejecución de la obra y beneficiar a la población que necesita
proyectos educativos, sociales, de saneamiento, salud, transportes y otros, los
cuales deben ser culminados dentro de los plazos previstos. Esto contribuirá a
los objetivos de desarrollo sostenible.
En consecuencia, el objetivo de la
investigación fue analizar las causas que ocasionan demoras en la absolución de
consultas y la aprobación de adicionales de obras por contrata. Con este fin,
se buscó desarrollar una metodología innovadora para gestionar oportunamente
los informes de revisión del expediente técnico. Se identificaron los
principales problemas en la gestión de dichos informes y se analizaron
propuestas de acciones para definir la oportunidad, estructura y gestión
adecuada del informe de revisión del expediente técnico, a fin de evitar
ampliaciones de plazo en obras públicas por contrata y reducir sus costos.
2. Metodología
Para determinar las demoras en la absolución de consultas y la
aprobación de adicionales en obras por contrata, así como su relación con los
informes de revisión del expediente técnico, se analizó la información de
acceso público disponible en las páginas web del Sistema de Seguimiento de
Inversiones (Ministerio de Economía y Finanzas, s.f.), el Sistema de
Información de Obras Públicas (Contraloría General de la República, s.f.), el
Buscador de Informes de Servicios de Control (Contraloría General de la
República, s.f.) y el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
(Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, s.f.). Asimismo, se
analizó el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante
Decreto Supremo N.° 344-2018-EF y sus modificaciones
(Ministerio de Economía y Finanzas, 2018).
Se encuestó a 40 profesionales relacionados con la ejecución (65 %),
supervisión (32,50 %), gestión (42,50 %) y control de obras por contrata (12,50
%) para medir y cuantificar los problemas en el informe de revisión del
expediente técnico y recopilar información sobre posibles soluciones.
Sumado a lo anterior, se propone una metodología que podría permitir
mejorar la etapa de revisión del expediente técnico.
3. Resultados
El proyecto de la planta de
tratamiento de agua potable de Calana
(Ministerio de Economía y Finanzas, s.f.), aprobado en diciembre del año 2012,
consiste en la construcción de la nueva planta de tratamiento de agua potable
para cuatro distritos de la provincia de Tacna, beneficiando al 90 % (293
001,00 habitantes) de la población de Tacna. La obra fue ejecutada por contrata
por el Consorcio Calana
(Organismo supervisor de las contrataciones del estado, 2018) y supervisada por
el Consorcio Supervisor Tacna
(Ministerio de Economía y Finanzas, 2016). Se inició el 6 de febrero de 2018
(Contraloría General de la República de Perú, 2018), Sin embargo, el 11 de
setiembre de 2019 se resolvió el contrato de obra mediante Carta Notarial N.° 055-2019/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3, debido a los problemas
ocurridos durante los meses de Julio y agosto 2019. En esta etapa el avance
físico acumulado fue 32,46 % y avance financiero de S/ 24 374 042,39 (38,23 %).
Posteriormente, dos
años después, el expediente técnico de saldo de obra fue aprobado mediante la
Resolución Directoral N.°
034-2021-VIVIENDA/VMCS/PNSU/1.0, por un monto de
S/ 68 398 084,11 el 27 de mayo de 2021 (Contraloría General de la República,
2021). Luego se contrató al Consorcio
PTAP Calana (Ministerio de Economía y Finanzas,
2021) como ejecutor y al Consorcio PTAP Tacna (Ministerio de Economía y
Finanzas, 2021) como supervisor. La obra inició el 23 de setiembre de 2021 y
debía culminar el 17 de setiembre de 2022, es decir, en un plazo de 360 días
(Contraloría General de la República, 2021).
Durante la
ejecución de la obra, la Contraloría General de la República emitió diversos
informes de control en los que se observaron demoras en la absolución de
consultas al expediente técnico y en la aprobación de adicionales, lo que
resultó en ampliaciones de plazo. Según el informe de Hito de Control N.° 024-2022-OCI/5303-SCC del 24 de mayo de 2022
(Contraloría General de la República, Buscador de informes de servicio de
control, 2022), se comunicó que diversas incompatibilidades entre las metas del
proyecto, el presupuesto y los metrados, así como la
demora en la aprobación de adicionales, ocasionaron una extensión del plazo de
98 días y podrían incrementar el costo de la obra.
Al respecto,
iniciada la obra el 23 de setiembre de 2021, el ejecutor remitió al supervisor mediante
la carta N.° 036-2021-CPC-SC del 22 de octubre de
2021 el Informe Técnico de revisión del Expediente Técnico. En dicho informe, se
identificaron partidas que no están consideradas en los planos y que difieren de
los metrados y presupuestos, así como trabajos que no
habían sido considerados en el presupuesto referencial. Se identificaron siete
consultas y/o posibles adicionales, y para el análisis se destacan las
consultas b, c y d relacionadas con
el tipo de material y la línea de conducción, tal como sigue:
b) La necesidad de una variación en el tipo de terreno
para el movimiento de tierras en los trabajos de obra.
c) La necesidad de contar con material de préstamo
adicional, debido a la presencia de bolonería, lo
cual disminuirá el material propio obtenido del terreno.
d) Por obras complementarias para las líneas de conducción,
conforme se señala a continuación:
-
Para la cámara
reguladora; actividad de picado en muros caravista para acabado tarrajeo frotachado.
-
Reubicación de
las redes existentes de PVC DN 160mm y DN 250mm de las cámaras de aire CVA-04 y
CVA-08, respectivamente.
-
Para la línea de
conducción; la construcción de la estructura de descarga, según detalle del
plano PP-01.
-
Instalación de
ángulos L-2”x2x3/16”, en las losas removibles de las cámaras de aire, purga y
seguridad.
-
El corte y
reposición del pavimento flexible para la válvula de aire, purga y seguridad.
-
El corte y retiro
de la tubería HDPE DN 710 mm excedente, antes del equipamiento”
Tras ello, la
supervisión emitió su opinión y pronunciamiento mediante el Informe Técnico de
Revisión del Expediente Técnico de la Supervisión, advirtiendo sobre cuatro
posibles adicionales, siendo destacado el tipo de terreno, según se aprecia:
a. Debido al tipo de terreno, con presencia de bolonería, cabe la posibilidad de requerirse volúmenes de
material de préstamo para los rellenos con material propio.
b. Del replanteo realizado, podrían generarse mayores
volúmenes para la partida base granular con afirmado compactado (e=30 cm) para
pistas, por las variaciones en los niveles de las estructuras existentes.”
Con base a eso, el
Contratista formuló consultas mediante la carta N.°
059-2021/CPTAP y la carta N.° 058-2021/CPTAPT del 19
de noviembre de 2021 al proyectista. Las aclaraciones del proyectista fueron
trasladas al contratista mediante la Carta N.°
1330-2021/VIVIENDA/VMCS/PNSU/4.1, emitida el primero de diciembre de 2022,
apreciándose la necesidad de formular y aprobar adicionales de obras. Asimismo,
se solicitó la opinión de la Junta de Resolución de Disputas, la cual propone
que la Entidad y el proyectista evalúen si los trabajos que no han sido
considerados en la planilla de metrados y/o
presupuesto son necesarios para cumplir la meta del proyecto.
Debido a las
incompatibilidades y/o deficiencias del Expediente Técnico hasta el 24 de mayo
de 2022, se aprobaron cinco adicionales, dos fueron rechazados, y se tramitaron
cuatro ampliaciones de plazo, de las cuales la Junta de Resolución de Disputas
aprobó la primera por 48 días.
Dicho informe
resalta que estas demoras generan ampliaciones de plazos y demoras en la
ejecución de la obra. De hecho, se aprobaron cuatro ampliaciones de plazo,
siendo las tres primeras debido a cambios en el tipo de terreno de las obras
civiles correspondientes a 107 días, según se resume en la tabla 1.
|
Tabla 1 |
||
|
N |
Ampliación de
plazo / Motivo |
Días |
|
1 |
Decisión N.°1 - Junta de resolución de
disputas - Tipo de terreno |
48 |
|
2 |
Decisión N.° 2
- Junta de resolución de disputas - Tipo de terreno |
9 |
|
3 |
Resolución administrativa N.° 45-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3 de 17 de marzo de 2022
- Adicional N.° 4 - Cambio de tipo de terreno en
obras civiles |
50 |
|
4 |
Resolución administrativa N.°
73-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3 - Huelga |
1 |
En el Informe de
Hito de Control N.° 100-2022-OCI/5303-SCC del 15 de
setiembre de 2022 (Contraloría General de la República - Buscador de informes
de servicios de control, 2022), se detalla que la ampliación total es de 108
días y se han generado 15 Prestaciones Adicionales de Obra, de las cuales nueve
han sido aprobadas, dos han sido desaprobadas y cuatro se encuentran en
evaluación.
De la revisión de
la resolución de administración N.°
011-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3 de 19 de enero de 2022 que aprobó el adicional N° 2 para trabajos en la línea de conducción, se aprecia
que la consulta del ejecutor inició el 10 de noviembre de 2021, la cual culminó
el 3 de diciembre de 2021 con la necesidad de elaborar el adicional, que fue
aprobado el 19 enero de 2022. Cabe precisar que dichos trabajos también fueron
advertidos en el informe de revisión del expediente técnico (numeral 7), según
se detalla en la tabla 2.
|
Tabla 2 |
|
|
Descripción |
Documento |
|
El contratista efectuó la consulta sobre
la incompatibilidad en partidas que incluyen el suministro e instalación de
tubería de acero SCH40 DN 700 mm |
Carta N.°
054-2021-CPC-SC recibida el 10 de noviembre de 2021 |
|
La Entidad trasladó al contratista la
absolución de las consultas efectuadas por el Proyectista. |
Carta N.°
1284-2021/VIVIENDA/VMCS/PNSU/4.1 de 23 de noviembre de 2021 |
|
El Proyectista se pronuncia sobre la
tubería SCH40 DN 700 mm |
Carta N.°
165-2021/TEC-4/PTAP.C recibida el 23 de noviembre de 2021 |
|
Se requirió ejecutar la prestación
Adicional N.° 2 debido a las modificaciones en las
especificaciones técnicas de tubería SCH40 DN 700 mm y cambio de diseño en
cámaras de purga en línea de conducción. |
Asiento del Cuaderno de Obra N.° 215 de 03 de diciembre de 2021. |
|
El Supervisor presentó el Informe Técnico
sobre la necesidad de Prestación Adicional N.° 2. |
Carta N.°
74-2021/CPAPT de 10 de diciembre de 2021 |
|
El Supervisor adjuntó el Informe Técnico N° 47-2021-C. PAPT/SO-SCMB, a través del cual otorgó la
conformidad del Expediente Técnico |
Carta N.°
95-2021/CPAPT de 29 de diciembre de 2021 |
|
El Proyectista opinó que la propuesta de
la contratista evaluada por la supervisión es técnicamente viable. |
Carta N.°
002-2021/CPAPT de 04 de enero de 2022. |
|
La Unidad de Proyectos emitió opinión
favorable a la prestación adicional |
Memorando N.°
073-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/4.1 recibida el 10 de enero de 2022 |
|
El responsable de la Unidad de Asesoría
Legal concluyó que se ha cumplido con los presupuestos legales establecidos |
Memorando N.°
066-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.2 de 14 de enero de 2022 |
|
Se remitió el Certificado de Crédito
Presupuesto N.° 083-2022. |
Memorando N.° 057-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3
de 18 de enero de 2022 |
|
Se aprobó la Prestación Adicional N.° 02. |
R.A N.°
011-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3 de 19 de enero de 2022. |
El adicional N.° 2 demoró 70 días, debido a la respuesta lenta de las
partes involucradas, desde 10 de noviembre de 2021 (Carta N.°
054-2021-CPC-SC) hasta 19 de enero de 2022 (Resolución de administración N.° 011-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3). Por otro lado,
mediante Resolución administrativa N.°
22-2022/VIVIENDA/VMCS/PNSU/3.3 del 2 de febrero de 2022, se aprobó el
expediente adicional N.° 4 debido al cambio en el
tipo de terreno en obras civiles, que fue señalado en el informe de revisión
del expediente técnico del contratista del 22 de octubre de 2021 (Carta N.° 036-2021-CPC-SC de 22 de octubre de 2021) y con la
revisión del supervisor de obra (tabla 3).
|
Tabla
3 |
|
|
Informe de
revisión del expediente técnico del contratista |
Informe de
revisión del expediente técnico del supervisor |
|
Carta N.°
036-2021-CPC-SC de 22 de octubre de 2021 “(...) La
necesidad de una variación en el tipo de terreno para el movimiento de
tierras en los trabajos de obra. La necesidad de
contar con material de préstamo adicional, debido a la presencia de bolonería, lo cual disminuirá el material propio obtenido
del terreno. (...)” |
Diez (10) días posteriores a la Carta N.° 036-2021-CPC-SC de 22 de octubre de 2021. “(...) Debido
al tipo de terreno, con presencia de bolonería,
cabe la posibilidad de requerirse volúmenes de material de préstamo para los
rellenos con material propio. (...)” |
|
Asiento N.° 477
del residente de obra “En atención a
aprobación de la prestación adicional de obra N.°
04, la misma que incorpora nuevas partidas necesarias para poder dar inicio a
las excavaciones, con rendimientos diferentes a los previstos para un terreno
de tipo normal, por lo que al consumir su hoguera las partidas de movimiento
de tierras se vuelven partidas críticas (...)” |
|
Por lo tanto, la consulta
que alertó el contratista el 22 de octubre de 2021 culminó en la aprobación del
adicional N.° 4 el 2 de febrero de 2022, lo que
significa que transcurrieron 103 días, esto generó las tres ampliaciones de
plazo por 107 días, a pesar de que el plazo para absolver una consulta y
aprobar un adicional es de 55 días, según el reglamento de la ley de contrataciones
vigente al contrato (Ministerio de economía y finanzas, 2018).
Hasta el 19 de
agosto de 2022, se presenta un avance físico acumulado de 18,59 % y avance
financiero de S/ 8 092 867,04 (Contraloría General de la República, 2021).
4. Discusión
El actual reglamento de la ley de contrataciones del estado
(Ministerio de economía y finanzas, 2018) detalla que, una vez iniciado el
plazo de ejecución de obra, el contratista debe presentar el informe de
revisión del expediente técnico en 30 días, según el artículo 177 °. Luego, el
supervisor o inspector de obra debe presentar un informe técnico de revisión de
expediente técnico a la entidad con las consultas, posibles adicionales y
riesgos que pueda identificar en 10 días.
Sin embargo, el problema radica en que no se detalla la estructura de
dichos informes, ni las labores correspondientes a la entidad, los plazos,
procedimientos u otros aspectos necesarios para autorizar adicionales, absolver
consultas o gestionar riesgos. Tal es así que, en el saldo de obra de la planta
de tratamiento de agua potable de Calana, que inició
el 24 de setiembre de 2021, se advierte que, aunque se cumplieron con los
plazos para presentar el informe de revisión del expediente técnico, tanto el
contratista y supervisor de obra alertaron posibles adicionales y consultas que
no fueron absueltas en su totalidad hasta la emisión del Informe de Hito de
Control N.° 024-2022-OCI/5303-SCC del 24 de mayo de
2022. A pesar de que han pasado casi cinco meses, aún no se habían solucionado
las consultas y/o adicionales de los informes de revisión del expediente
técnico.
Cabe precisar que tanto el adicional N.° 2 y
N.° 4, correspondientes a la línea de conducción y
cambio de tipo de terreno, fueron aprobados el 19 de enero y 2 de febrero de
2022, respectivamente, pero fueron alertados desde el 22 de octubre de 2021, es
decir, transcurrieron 103 días en aprobar dichas modificaciones.
Al respecto, considerando
que: i) el 11 de agosto de 2021, el
Órgano Encargado de las Contrataciones del Programa Nacional de Saneamiento
Urbano – PNSU, adjudicó la Buena Pro de la Contratación Directa N.° 004-2021- VIVIENDA/VMCS/PNSU-1, ii)
el 23 de agosto de 2021 se firmó el Contrato N.°
39-2021/VIVIENDA/VMCS/PNSU1 con el ejecutor de obra, iii)
el 31 de agosto de 2021, se suscribió la Adenda N.° 1
que acordó diferir la fecha de inicio de plazo de ejecución contractual y iv) la obra inició el 24 de setiembre de 2021; se advierte
que, desde 11 de agosto al 24 de setiembre de 2021, transcurrieron 44 días sin
realizar labor alguna. Durante este periodo, el contratista y la supervisión
podían revisar fácilmente el expediente técnico.
En relación con esto, mediante la Resolución Ministerial N.° 146-2021-VIVIENDA del 14 de mayo de 2021, el Ministerio
de Vivienda, Saneamiento y Construcción aprobó diversas fichas de homologación,
entre las que resaltan: Perfil del
plantel profesional clave para la ejecución de una obra de pavimentación de
vías urbanas para el procedimiento de selección por licitación pública
(Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, 2021) y Perfil del personal clave para el servicio
de consultoría de supervisión de obras de pavimentación de vías urbanas para el
procedimiento de selección por concurso público (Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado, 2021). En estas fichas se establece que el
plantel profesional clave del contratista y la supervisión de obra deben
revisar el expediente técnico antes de iniciar la ejecución de la obra,
detallando posibles adicionales, riesgos del proyecto y otros aspectos que
pudieran ser materia de consulta. No obstante, no se especifica el plazo para
dicha revisión ni se detallan las actividades o restricciones para gestionar
este informe de revisión.
Ahora bien, según la encuesta realizada, el 75 % especificó que la
revisión del expediente técnico debería iniciar desde la firma del contrato. Cabe
precisar que, en el caso del saldo de obra de la planta de tratamiento de agua
potable de Calana, dicho tiempo fue de 44 días,
cuando el plazo que establece la norma es de 30 para el contratista y 10 días
para el supervisor o inspector de obra, es decir, 40 días. Por lo tanto, era
factible realizar dicha labor.
Adicionalmente, considerando las investigaciones sobre la
participación del personal clave del contratista (Eyzaguirre Berrios &
Flores Mello, 2019) y del supervisor de obra (Flores Mello, 2019), es
importante que todos los profesionales del plantel profesional clave participen
en la revisión del expediente técnico. Sobre este tema, los encuestados opinaron
que el residente, personal clave (72,50 %) y otros profesionales que estime el
contratista, deben revisar el expediente técnico. Además, considerando que el
supervisor de obra y sus profesionales (67,50 %) también deben participar en
este análisis.
Este punto es muy importante, debido que la norma actual de
contrataciones no obliga la participación del plantel profesional clave en la
revisión del expediente. En caso contrario, su revisión sería inoportuna y
podría generar ampliaciones de plazo.
Otro punto importante es que la normativa no establece el temario o
índice del informe de revisión del
expediente técnico. A continuación, se proponen los siguientes ítems que
tuvieron una acogida del 97,50 % de los encuestados, según el siguiente orden:
a. Antecedentes,
b. Expediente
técnico
c. Visita
a campo
d. Consultas
e. Adicionales
y Deductivos
f. Riesgos
g. Conclusiones
h.
Recomendaciones
Para
los numerales d, e y f se debe consignar la "fecha crítica" que, por
la no atención, podría afectar el plazo de ejecución de obra o la ruta crítica
(Fecha crítica), en el caso del numeral "d. Consultas", se debe
considerar el plazo para elaborar, revisar y aprobar un adicional.” En este caso, se ha agregado un nuevo
concepto, fecha crítica, que
corresponde a la fecha máxima para absolver una consulta o aprobar un adicional
relacionado con la ruta crítica sin afectar la ejecución ni plazo de la obra
(ampliación de plazo). Su finalidad alertar a la supervisor o inspector de
obra, entidad y proyectista de que existe una fecha crítica o máxima para
absolver la consulta, aprobar el adicional o mitigar un riesgo que, después de
esa fecha, generará ampliaciones de plazo y mayores costos para el proyecto
(gastos generales, mayores costos de supervisión y otros gastos), esta propuesta
tuvo una aceptación del 95 % de los participantes de la encuesta.
En ese mismo sentido, con respecto al informe de revisión del
expediente técnico del supervisor o inspector de obra, se planteó un esquema
similar, siendo acogido por el 97,50 % de los encuestados.
Ahora bien, considerando que la norma actual de contrataciones
establece la participación de los proyectistas en la absolución de consultas y
opinión de adicionales, definiendo plazos y procedimientos es importante que la
comunicación sea oportuna. En ese sentido se propuso que “Desde el consentimiento de la buena pro hasta la firma del contrato, el
área usuaria identifica a los proyectistas, comunica el próximo inicio de la
ejecución física de la obra, remite el expediente técnico y detalla los plazos
para absolver consultas y opinión de adicionales o deductivos”, lo cual
tuvo una aceptación del 82,50 %.
Asimismo, se planteó que “Para
la firma del contrato, el área usuaria comunica al Contratista y Supervisor y/o
Inspector de obra la relación de los proyectistas con los siguientes datos:
especialidad, nombres, celular, dirección y correo electrónico”. Esta
propuesta tuvo una opinión favorable del 42,50 %, lo que beneficiará la
comunicación entre contratista, supervisor o inspector de obra, la entidad, el
área usuaria y los proyectistas.
Es importante que la comunicación entre los actores del contrato sea
oportuna y eficaz. En ese sentido, se planteó que “La entidad, para la firma de contrato, comunica los siguientes datos
del área usuaria: nombre, celular, dirección y correo electrónico”, lo que
tuvo una aceptación del 20 %. Esto permitirá una comunicación fluida entre
todos los participantes del contrato.
No obstante, el reglamento de la Ley de contrataciones del Estado no
establece el procedimiento que debe seguir la entidad con los informes de
revisión del expediente técnico del contratista y del supervisor o inspector de
obra, lo cual es una gran deficiencia para la gestión de la obra.
En ese sentido, considerando que estos informes deben contener las
consultas, posibles adicionales o futuros riesgos, y llegar a los proyectistas
(según la legislación peruana) para absolver consultas y/o autorizar
adicionales, el 45 % de los encuestados estuvo de acuerdo en que el contratista
y el supervisor pueden remitir directamente dichos informes a los proyectistas,
con copia a la entidad. Por otro lado, el 50 % no estuvo de acuerdo, pero
consideró que la entidad debe ser la encargada de remitirlos al proyectista. El
problema radica en que la normativa no establece un procedimiento para que la
entidad o el área usuaria comuniquen al proyectista desde la recepción del
informe de revisión del expediente técnico del supervisor.
Finalmente, dado que la demora en absolver consultas y autorizar
adicionales podría afectar el plazo de ejecución de obra e incrementar el
costo, el 55 % de los encuestados especificó que, para el inicio de obra, se
deben absolver consultas, autorizar adicionales y abordar los riesgos que
afecten el plazo de ejecución de obra y/o ruta crítica, y el resto, conforme se
ejecuta la obra. Por otro lado, el 30 % fue más exigente y estableció que deben
absolverse todas las consultas, adicionales y riesgos antes de iniciar la obra.
Finalmente, el otro 15 % determina que se puede iniciar la obra y durante la
ejecución se absuelven las consultas, se aprueban los adicionales y mitigan los
riesgos. Es decir, el procedimiento de la actual norma de contrataciones, con
el cual se tienen los problemas en la obra analizada. En resumen, el 85 % opina
que es necesario aclarar las consultas, aprobar los adicionales o mitigar los
riesgos antes de iniciar la obra.
En relación a este tema, el banco KfW publicó un estándar de contrato
internacional de ejecución de obra en su numeral 13.1 Derecho a variar especifica que el “Ingeniero” podrá ordenar al contratista presentar una propuesta
(para la presente investigación “adicional”)
que varíe: cantidades, calidad, características, posiciones, trabajos,
materiales, obras u otras (KFW Bank aus Verantwortung, s.f.).
Asimismo, el numeral 13.2
Ingeniería de valor detalla la posibilidad que el contratista presente una
propuesta para culminar la obra en menor plazo, reducir costos de mantenimiento
y funcionamiento, mejorar la eficiencia, valor de la obra o alguna forma que
beneficie al contratante, para el presente caso “adicional”. En esa línea, el
numeral 13.3 Procedimiento de variación especifica
que el Ingeniero puede solicitar una propuesta de variación al contratista.
Por lo expuesto, este contrato internacional no establece la figura de
consulta, adicional o informe de revisión del expediente técnico. Por el
contrario, asume la posibilidad de presentar directamente alguna variación o
solicitarla, dando potestad al “Ingeniero” para su autorización. Esto no está
considerado en la legislación peruana y debe ser materia de análisis. Se
sugiere cambiar la figura de consultas al proyectista y opinión de estos para
la aprobación de adicionales. Estas situaciones son las que generan burocracia
entre el contratista, el supervisor, la entidad (gerente de obras, área
usuaria, gerente de supervisión, gerente de estudios, coordinador de obra,
administrador de contrato, entre otros) y el proyectista.
Por lo tanto, se recomienda la siguiente modificación al reglamento de
la Ley de contrataciones del estado (tabla 4):
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Tabla 4 |
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Propuesta de modificación |
Comentario |
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Artículo 175.
Requisitos adicionales para la suscripción del contrato de obra 175.1. Para la suscripción del contrato de ejecución
de obra, adicionalmente a lo previsto en el artículo 139 el postor ganador
cumple los (...) “175.4. Desde
el consentimiento de la buena pro hasta la firma del contrato, el área
usuaria identifica a los proyectistas, comunica el próximo inicio de la
ejecución física de la obra, remite el expediente técnico y detalla los
plazos para absolver consultas (10 días) y opinión de adicionales o
deductivos (5 días). Así mismo, comunica al Contratista y Supervisor y/o
inspector de obra la relación de los proyectistas con los siguientes datos:
Especialidad, Nombres, Celular, Dirección y Correo electrónico; así como,
área usuaria”. |
Es importante definir los proyectistas de cada parte
del expediente técnico y plazos para absolver consultas y opiniones de la
procedencia de adicionales o deductivos. Y al área usuaria. |
|
Artículo 177. Revisión del expediente técnico de
obra 177.1 Dentro de los quince (15) días calendario “177.2 El
informe técnico de revisión del expediente técnico, recopila la revisión del
personal clave y otros del contratista, tiene la siguiente estructura: 1.
Antecedentes, 2. Expediente técnico, 3. Visita a campo, 4. Consultas, 5.
Adicionales y Deductivos, 6. Riesgos, 7. Conclusiones y 8. Recomendaciones.
Para los numerales 4, 5 y 6 se deben consignar la fecha que, por la no
atención, podría afectar el plazo de ejecución de obra o la ruta crítica
(Fecha crítica), en el caso del numeral 4. Consultas, se debe considerar el
plazo para elaborar, revisar y aprobar un adicional”. “177.3 El
informe técnico de revisión del expediente técnico, recopila la revisión del
personal clave y otros del supervisor o inspector de obra, tiene la siguiente
estructura: 1. Antecedentes, 2. Expediente técnico, 3. Visita a campo, 4.
Opinión de consultas del contratista, 5. Opinión de Adicionales y Deductivos
solicitados por el contratista, 6. Opinión de Riesgos identificados del
contratista, 7. Consultas, 8. Adicionales y Deductivos, 9. Riesgos, 10.
Conclusiones y 11. Recomendaciones. Para los numerales 4, 5, 6, 7, 8 y 9 se
debe consignar la fecha que, por la no atención, podría afectar el plazo de
ejecución de obra o la ruta crítica, en el caso del numeral 4. y 7. Consultas
se debe considerar el plazo para elaborar, revisar y aprobar un adicional”. “177.4 Para el
inicio de la obra, se deben absolver las consultas, aprobar los adicionales y
mitigar los riesgos de los informes técnicos de revisión del expediente
técnico, que afectan el plazo de ejecución de obra o la ruta crítica. Para lo
cual se aplican los procedimientos y plazos de los artículos 193º, 205º u
otros aplicables”. |
Dicha revisión puede realizarse después de la firma
del contrato. El personal clave y otros del contratista,
supervisor o inspector de obra, debe participar en la revisión. El objetivo de una pronta opinión del proyectista,
es no generar demoras. Estructura del informe del contratista La fecha crítica va servir para evitar posibles
demoras que afecten el plazo de ejecución. Estructura del informe del supervisor o inspector de
obra, debiendo analizar lo reportado por el contratista En este caso, se espera a solucionar los problemas
que podrían afectar el plazo, el resto se soluciona durante la obra. |
5. Conclusiones
Las causas que ocasionan
demoras en la absolución de consultas y la aprobación de adicionales de obras
por contrata que generan ampliaciones de plazo, son causadas por deficiencias
en la norma peruana de contrataciones y la inacción de la entidad. Estas
deficiencias incluyen una comunicación deficiente entre los proyectistas,
contratista, supervisión y la entidad, la revisión de expediente técnico
después de iniciar la obra, la falta de absolución de consultas y la aprobación
de adicionales críticos señalados en los informes de revisión del expediente
técnico, y la falta de definición de la estructura de los informes de revisión
de expediente técnico.
Para evitar estas
demoras, ampliaciones de plazo y costos adicionales, se propone una metodología
que incluye una comunicación oportuna entre los proyectistas, contratistas,
supervisión y la entidad, la revisión del expediente técnico, la absolución de
consultas y la aprobación de adicionales críticos antes de iniciar la obra, la
definición de la estructura de los informes técnicos y sus acciones, y la
inclusión de una fecha crítica preventiva en los informes técnicos.
Se recomienda al
Ministerio de Economía y Finanzas que modifique los artículos 175° y 177° del
reglamento de la ley de contrataciones del estado y al gobierno nacional, los
regionales y los locales que apliquen la metodología propuesta siempre que se
enmarque en las normas actuales. Además, se sugiere analizar la posibilidad,
condiciones y restricciones para que un cargo autorice modificaciones oportunas
según las funciones del Ingeniero en el contrato estándar del banco KfW para
futuras investigaciones.
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