Revista Derecho, (10), dic-may, 2022
ISSN: 2415-6752 | ISSN-e: 2617-264X
Artículo de revisión
Régimen disciplinario policial y la vulneración del principio
de la doble instancia en el procedimiento administrativo
Police disciplinary regime and violation of the
principle of double instance in the administrative procedure
Carlos Alberto Cueva Quispe[1]
Universidad Privada de Tacna
RESUMEN:
El régimen disciplinario
de la Policía Nacional, se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 1268,
el cual contempla normas y procedimientos para poder combatir flagelos como la
corrupción mediante la prevención, regulación y sanción de las inconductas
funcionales del personal policial. Sin embargo, la norma excede a dichas
facultades y, además, elimina la "pluralidad de instancia" en la
Policía Nacional, por lo que la Comisión de Constitución del Congreso aprobó
recomendar derogar el Decreto Legislativo N° 1268, que regula el régimen
disciplinario de la Policía Nacional del Perú (PNP), ya que vulnera derechos
del personal policial, quienes ya no podrán acudir a una segunda instancia para
reclamar sus derechos tal como se consideraba en las anteriores normas , el
cual garantizaba el derecho a la doble instancia establecido en la Constitución
Política del Perú.
Palabras clave: régimen
disciplinario, policía, doble instancia
ABSTRACT:
The disciplinary regime of the National Police is regulated by
Legislative Decree 1268, which includes rules and procedures to combat scourges
such as corruption through the prevention, regulation and punishment of
functional misconduct by police personnel. However, the norm exceeds said
powers and, in addition, eliminates the "plurality of instance" in
the National Police, for which the Constitution Commission of the Congress
developed a recommendation to repeal Legislative Decree No. 1268, which
regulates the disciplinary regime of the National Police of Peru (PNP), since
it violates the rights of police personnel, who will no longer be able to go to
a second instance to claim their rights as achieved in the previous
regulations, which guaranteed the right to double instance established in the
Political Constitution of Peru.
Keywords: disciplinary regime, police, double instance
INTRODUCCIÓN
Una de las
garantías procesales de más grande trascendencia en el tema supranacional es el
derecho constitucional de la doble instancia, cuyo objetivo es evadir
elecciones arbitrarias por medio de la revisión de las elecciones
jurisdiccionales por lo menos en dos instancias.
En su artículo 14,
numeral 5, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las
Naciones Unidas, dice lo siguiente: “5. “Toda persona declarada culpable de un
delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya
impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la
ley”.
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos, es otro de los tratados de derechos humanos
que importa revisar esta suscrita en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos más conocida como Pacto de San José-, que
en su artículo 8, numeral 2, literal h nos dice: “Toda persona inculpada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en
plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas (…) h) derecho de recurrir
del fallo ante juez o tribunal superior”.
Bello (2005)
afirma, sobre el doble nivel de jurisdicción, que este se deriva de los
principios de impugnación y contradicción. De esta manera, para que se
efectivicen estos principios, se deberá estructurar jerárquicamente la
judicatura, así como recursos impugnatorios para recurrir a órganos superiores.
Por otro lado, la
Constitución Política del Perú en su inciso 6, el artículo 139 de la establece como
uno de los principios y derechos de la función jurisdiccional a la pluralidad
de la instancia. De esta manera, es clara la naturaleza constitucional del
derecho a la pluralidad de instancias (Merino, 2014).
El régimen disciplinario
de la Policía Nacional, se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 1268,
el cual contempla normas y procedimientos para poder combatir flagelos como la
corrupción mediante la prevención, regulación y sanción de las inconductas
funcionales del personal policial.
Dicho decreto,
establece que la evaluación de los casos estará a cargo de la Inspectoría de la
Policía o la Oficina de Asuntos Internos del Ministerio del Interior
(Mininter). Respecto al órgano encargado de adoptar la decisión final
encontramos al Tribunal de Disciplina de la Policía.
Las infracciones
previstas en el referido decreto, se encuentran previstas según nivel de
gravedad (leves, graves o muy graves. A partir de la determinación de la
gravedad de la falta, las sanciones pueden ir desde la reducción de puntos en
la nota anual de disciplina, pase a la situación de disponibilidad.
Algunas de las
faltas muy graves que contiene dicho dispositivo normativo contemplan los
maltratos físicos o psicológicos de algún integrante de su grupo familiar,
consumo de alcohol o sustancias psicoactivas en el servicio, la promoción,
participación o incitación a huelga policial, o la intervención en actividades
políticas o sindicales, no brindar el auxilio oportuno a la persona que lo
necesite y se produzcan lesiones graves o muerte, el abuso de autoridad o
tortura de las personas custodiadas.
Sin embargo, la
norma excede a dichas facultades y, además, elimina la "pluralidad de
instancia" en la Policía Nacional, por lo que la Comisión de Constitución
del Congreso aprobó recomendar derogar el Decreto Legislativo N° 1268, que
regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú (PNP), ya que
vulnera derechos del personal policial, quienes ya no podrán acudir a una
segunda instancia para reclamar sus derechos tal como se consideraba en las
anteriores normas , el cual garantizaba el derecho a la doble instancia
establecido en la Constitución Política del Perú.
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO POLICIAL DEL
PERÚ
Dentro de los antecedentes del régimen disciplinario policial del Perú
podemos encontrar el D.S. Nro. 009-97-IN que solo comprendía a la disciplina
policial, la imagen institucional y el servicio policial, como bienes jurídicos protegidos; es decir contemplaba únicamente a
personal policial en actividad y dejaba de lado aquellos que se encontrasen en
situación de retiro o disponibilidad. Con la Ley Nro. 29356 que vendría a ser
promulgada el 13 de agosto del 2004 se deroga el D.S. Nro. 009-97-IN, cabe
resaltar que se le considera como la anterior Ley de Régimen Disciplinario
(Díaz, 2016, p.38).
Ley Nro. 29356, promulgada el 11 de mayo del 2019 durante la gobernatura
del ex presidente Alan García Perez, resaltando del texto normativo la sanción
directa que caía sobre el superior jerárquico en caso personal policial a su
cargo cometiese una infracción, no siendo obligatorio para tal sanción tener en
cuenta los descargos del infractor (Díaz, 2016, p. 37).
Decreto Legislativo Nro. 1150, a diferencia del D.S. Nro. 009-97-IN,
considera como pilar que han de guiar el proceso a la doble instancia, asimismo
comprende a personal en actividad, disponibilidad y retiro, dejando de lado al
personal civil (Escola, 2013, p.102).
El Decreto Legislativo Nº 1268, se expidió en el
marco de la Ley 30506 (por delegación del Legislativo al Ejecutivo), a fin de
que legisle respecto a materias de seguridad ciudadana. El Decreto Legislativo Nro.
1268, establece el Régimen disciplinario policial el cual es congruente con el
Decreto Supremo Nro. 004-2013-PCM. Conforme se ha podido observar los textos
normativos mencionados buscaban conservar y promover la disciplina policial a
fin de salvaguardar a la institución y conservar su estructura jerárquica.
LA
SANCIÓN POLICIAL EN EL DERECHO COMPARADO
Con la finalidad
de brindar una mayor amplitud respecto al procedimiento administrativo
disciplinario de la Policía Nacional del Perú es necesario como este tipo de
procedimiento es tratado a nivel normativo en diferentes países, dentro de la
normativa que se procederá a comparar se encuentra la de Colombia, Ecuador,
Chile y España.
Colombia: Donde la normativa que rige el procedimiento
administrativo disciplinario podemos encontrar a la ley Nro. 734, el Código Disciplinario
Único, la Ley N° 1015 destacando de esta última norma su artículo octavo puesto
que señala el tipo de sanciones a imponer como son la destitución general e
inhabilidad general, suspensión e inhabilidad especial, multa y la amonestación
escrita ello dependiendo de la gravedad de la falta (Díaz, 2016, p.51).
Ecuador: Dentro de la normativa presente que regula el
procedimiento administrativo disciplinario encontramos el Acuerdo N° 1070 y el
Reglamento de disciplina de la Policía Nacional. Siendo que, del reglamento se
establece en sus artículos 31 regula las clases de sanciones disciplinarias
como son la destitución o baja, la reprensión, el recargo del servicio y la
página la cuales serán impuestas dependiendo a la gravedad de la falta. Mientras
que el artículo 34 establece que la reprensión debe ser entendida como una
amonestación verbal o escrita (Díaz, 2016, p.53).
Chile:
Mientras que en
Chile las normas que regulan el procedimiento administrativo disciplinario son
el Decreto Supremo Nro. 403 y el Reglamento de Disciplina de Carabineros de
Chile N° 11. Siendo que, en reglamento del presente país, encontramos en el
artículo 23, estipula las clases de sanciones como son la amonestación
(escrita), reprensión, arresto, disponibilidad, suspensión del empleo, calificación
de servicios y separación del servicio. Por otro lado, la lista de faltas se
encuentra señalado en el artículo 22 (Díaz, 2016, p.54).
España:
Por último,
dentro de las normas que regulan el procedimiento administrativo disciplinario tenemos
la ley Orgánica 4/2010 y el Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de
Policía, encontrando las sanciones a imponer en su artículo 10, las cuales
serán impuesta proporcionalmente de acuerdo a la falta cometida, encontramos a
la separación del servicio, la suspensión de funciones, traslado forzoso,
suspensión de funciones y el apercibimiento (Díaz, 2016, p.57).
APLICACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO POLICIAL
Para Bartra (1994,
pág. 15) se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos que
dan inicio la aprobación o presentación de escrito en el contexto de la gestión
pública, con la finalidad de que se emita un pronunciamiento respecto a lo
presentado, en su mayoría de veces dicho pronunciamiento se da mediante una
resolución que señala la aprobación o negativa de lo solicitado.
Por otro lado, Cabrera
& Quintana (2013, pág. 10), entiende al procedimiento administrativo como
un conjunto de actos que revisten formalidad orientados a que se actúen en la
via administrativa para alcanzar un fin.
Según Cabrera & Quintana (2013, págs. 686-687) encontramos dentro de
las principales características del procedimiento administrativo la sumariedad
con la que debe ser ejecutado, debe ser escrito, revestido de formalidad y
estar sujeto a prescripción, a continuación, desarrollaremos una breve
explicación de cada característica:
·
Es
sumario: Se entiende que al ser un procedimiento donde se buscará un pronunciamiento,
este debe ser oportuno por ende el proceso administrativo debe durar un tiempo
breve, señalando la ley Nro. 27444 que el plazo estabablecido es el de treinta
días hábiles (p.686).
·
Es
escrito: Tiene la finalidad de dejar constancia y delimitar lo solicitado,
además de poder revisar y contestar los fundamentos esgrimidos que sustentan el
pedido, por lo que constituye una garantía (p.686).
·
Es
formal: El acto administrativo disciplinario debe ser presentado, tramitado y
resuelto de acuerdo a la forma establecida por ley (p.687).
Acorde a lo señalado en los acápites anteriores respecto al procedimiento
disciplinario en general, procederemos a abordar el procedimiento disciplinario
propio de la Policía Nacional del Perú. Flores (2004) entiende al procedimiento
administrativo disciplinario en la PNP como un trámite administrativo de
carácter especial por ser punitivo con el objeto de conservar el orden de los
miembros del cuerpo policial al momento de desempeñar sus funciones.
Conforme desprendemos del D.L Nro. 1268 se debe entender como el medio
donde los órganos disciplinarios de la PNP a pedido de parte o de oficio
inician y guían la investigación disciplinaria.
Los principios que guiaran el procedimiento administrativo disciplinario de la PNP se encuentran señalados en el título preliminar del D.L. Nro. 1268, siendo de aplicación obligatoria dentro de ellos encontramos a principios como el de legalidad, autonomía, debido procedimiento, inmediatez, proporcionalidad, proporcionalidad, reserva, doble investigación, tipicidad, razonabilidad, imparcialidad, celeridad, irretroactividad e igualdad.
·
Legalidad:
El actuar de los órganos disciplinarios debe ser acorde a la Constitución
Política del Perú y demás normativa nacional vinculante.
·
Autonomía
de la responsabilidad administrativa: Sin perjuicio de iniciarse procedimiento
administrativo disciplinario, se pueden iniciar acciones en la vía civil, penal
u otras con la finalidad de establecer responsabilidad
administrativo-disciplinaria.
·
Debido
procedimiento: Resulta obligatorio aplicar los procedimientos establecidos por
ley debiendo tener como finalidad la garantía de los derechos del debido
proceso.
·
Inmediatez:
El inicio del proceso administrativo disciplinario debe ser de forma rápida y
oportuna una vez conocida la posible infracción.
·
Proporcionalidad:
La sanción impuesta por el órgano disciplinario debe guardar relación y ser
equivalente a la falta cometida.
·
De
reserva: El procedimiento en cuanto contenido debe ser de carácter privado, en
el sentido que es una investigación donde la responsabilidad de los
investigados aún no ha sido comprobada.
·
Prohibición
de la doble investigación o sanción: La duplicidad a nivel de investigación y
sanción por los mismos hechos a un mismo servidor bajo los mismos fundamentos
se encuentra prohibida.
·
Tipicidad:
Es obligatorio que los hechos y la conducta desplegada por el servidor se
encuentre encuadrad en el tipo legal, no se admite la interpretación extensiva.
·
Razonabilidad:
El análisis al momento de fundamentar la sanción deben ser teniendo en cuenta
la gravedad, el medio utilizado y la trascendencia.
·
Imparcialidad:
Está prohibido todo tipo de discriminación y/o favoritismo que desplieguen los
órganos sancionadores, superiores, así como los encargados de llevar a cabo la
investigación.
·
Celeridad:
El cumplimiento de los plazos conforme a ley, evitando actuaciones y trámites
que dilaten el procedimiento innecesariamente.
·
Irretroactividad:
La sanción impuesta al servidor no surte efectos retroactivos, sino que se
aplica al momento de que este haya cometido la infracción.
·
Igualdad:
Se encuentra relacionado al principio de imparcialidad respecto a que no se
admite ningún tipo de discriminación en el procedimiento disciplinario como son
las distinciones por razón de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica u otra.
Conforme se
desprenderá de la lectura del D.L. Nro. 1268, presenta las directrices y
garantías con la que debe contar el procedimiento disciplinario, determina los
bienes jurídicos protegidos, establece las normas de conducta, señala las
sanciones e infracciones disciplinarias, además de regular las funciones y
ámbito de acción del órgano decisorio. Empero, el acceso a la doble instancia
administrativa en casos de comisión de infracciones graves no se encuentra
permitido.
CONCLUSIONES
Conforme se ha podido advertir, el tipo de sanción que le corresponde a
cada falta y que se encuentre tipificado en una norma con rango de ley y acorde
a la Constitución son elementos primordiales dentro del Régimen
disciplinario de la Policía Nacional del Perú.
Por ello, la
tipificación del Régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú no
respeta lo establecido a nivel constitucional respecto a la doble instancia por
lo que se estaría quitando y yendo en contra de los derechos de los
administrados, puesto que considera únicamente a la Inspectorías
descentralizada y al Tribunal de Disciplina como instancias de decisión, no
admitiendo la doble revisión.
Referencias
Bartra, J. (1994). Procedimiento Administrativo.
3era Edición. Legales.
Bello, E. (2005). El principio procesal de la doble
instancia. Livrosca.
Cabrera Vásquez, M. A., & Quintana Vivanco, R.
(2013). Teoría General del Procedimiento Administrativo. Legales.
Díaz, P. (2016). El derecho de defensa y doble
instancia en la inapelabilidad de la sanción administrativa policial de
amonestación, Universidad Andina del Cuzco, Cuzco, Perú.
Escola, H. J. (2013). Tratado de Procedimiento
Administrativo. En M. A. Cabrera Vásquez, & R. Quintana Vivanco, Teoría
General del Procedimiento Administrativo (pág. 102). Legales.
Merino, L. (2014). Consideraciones sobre la
naturaleza constitucional del derecho a la doble instancia en el ámbito civil.
USMP.
Recibido: 01/12/2021
Aceptado: 21/01/2022
[1] Doctor en Derecho. Magister en Derecho Penal con
mención en Ciencias Penales. Director de la Escuela Profesional de Derecho de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Privada de Tacna.
netsurcueva@hotmail.com